Статья 6 ТК РФ. Разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений

Полный текст ст. 6 ТК РФ с комментариями. Новая действующая редакция с дополнениями на 2021 год. Консультации юристов по статье 6 ТК РФ.

К ведению федеральных органов государственной власти в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений относится принятие обязательных для применения на всей территории Российской Федерации федеральных законов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих:
основные направления государственной политики в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений;
основы правового регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений (включая определение правил, процедур, критериев и нормативов, направленных на сохранение жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности) ;
обеспечиваемый государством уровень трудовых прав, свобод и гарантий работникам (включая дополнительные гарантии отдельным категориям работников);
порядок заключения, изменения и расторжения трудовых договоров;
основы социального партнерства, порядок ведения коллективных переговоров, заключения и изменения коллективных договоров и соглашений;
порядок разрешения индивидуальных и коллективных трудовых споров;
порядок осуществления федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права ;
порядок расследования несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;
систему и порядок проведения специальной оценки условий труда и государственной экспертизы условий труда, организацию контроля качества проведения специальной оценки условий труда;
порядок и условия материальной ответственности сторон трудового договора, в том числе порядок возмещения вреда жизни и здоровью работника, причиненного ему в связи с исполнением им трудовых обязанностей;
виды дисциплинарных взысканий и порядок их применения;
систему государственной статистической отчетности по вопросам труда и охраны труда;
особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, по вопросам, не отнесенным к ведению федеральных органов государственной власти. При этом более высокий уровень трудовых прав и гарантий работникам по сравнению с установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, приводящий к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов, обеспечивается за счет бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации .

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам, не урегулированным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, могут принимать законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права. В случае принятия федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации по этим вопросам закон или иной нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации приводится в соответствие с федеральным законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации.

В случаях, если закон или иной нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации, содержащий нормы трудового права, противоречит настоящему Кодексу или иным федеральным законам либо снижает уровень трудовых прав и гарантий работникам, установленный настоящим Кодексом или иными федеральными законами, применяется настоящий Кодекс или иной федеральный закон.

Полномочия федеральных органов исполнительной власти в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений, предусмотренные настоящим Кодексом, могут передаваться для осуществления органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации постановлениями Правительства Российской Федерации в порядке, установленном Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Комментарий к статье 6 ТК РФ

1. Особенностью системы источников трудового права является ее многоуровневость, то есть правовое регулирование осуществляется на нескольких уровнях власти: федеральном, региональном и местном. Как отмечают И.Я.Киселев и А.М.Лушников, "советское трудовое право было правом, по сути дела, унитарного государства - СССР".

________________
Киселев И.Я. Трудовое право России и зарубежных стран. Международные нормы труда: Учебник / И.Я.Киселев, А.М.Лушников. Под ред. М.В.Лушниковой. Изд. 3-е, перераб. и. доп. М.: Эксмо, 2008. С.104.

В соответствии с первоначальной редакцией ст. 4 КЗоТ РСФСР Законодательство Союза ССР и РСФСР о труде состояло из Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о труде и издаваемых в соответствии с ними иных актов трудового законодательства Союза ССР, Кодекса законов о труде и других актов трудового законодательства РСФСР.

Таким образом, ни о каком трудовом законодательстве краев, областей автономных округов и других субъектов РСФСР речи не шло.

Статьями 71, 72, 73 Конституции РФ осуществляется разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.

В частности, в соответствии с п."к" ч.1 ст. 72 Конституции РФ трудовое законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

При этом разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений осуществляется уже не Конституцией РФ, а трудовым законодательством, а именно комментируемой статьей.

2. Частью 1 комментируемой статьи установлены полномочия в сфере правового регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений, отнесенные к ведению федеральных органов государственной власти.

Всего к ведению Российской Федерации отнесено 13 вопросов. Как отмечает М. В. Молодцов, анализ содержания указанных полномочий показывает, что к их числу отнесены все важнейшие аспекты регулирования трудовых отношений - "от основных направлений государственной политики в области трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений до особенностей правового регулирования труда отдельных категорий работников".

________________
Молодцов М.В. Источники трудового права // Молодцов М.В., Головина С.Ю. Трудовое право России: Учебник для вузов. М.: Издательство НОРМА, 2003. С.45.

Действительно, отнесение указанных полномочий к исключительному ведению Российской Федерации вполне объяснимо. Их условно можно разделить на две группы.

Первая группа вопросов связана с установлением уровня прав, свобод и гарантий трудовых прав, основ правового регулирования трудовых отношений в сочетании с государственной политикой в сфере труда. Здесь законодатель реализует социальную и защитную функции трудового права. Это наиболее важные вопросы, определяющие общую направленность и методологию правового регулирования отношений в сфере труда.

Вторая группа полномочий касается правового регулирования отдельных аспектов трудовых или непосредственно связанных с ними отношений. Законодатель выделил наиболее значимые общественные отношения в сфере труда, затрагивающие важнейшие права граждан (например, порядок заключения, изменения и прекращения трудового договора) или относящиеся к сфере публичного права (например, порядок разрешения индивидуальных и коллективных трудовых споров) и указал на необходимость их централизованного регулирования.

Следует обратить внимание на то, что отнесение того или иного вопроса к ведению Российской Федерации не исключает использование договорного регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений в данном случае.

Иллюстрацией к этому служит установление МРОТ на региональном уровне.

Так, определением ВС РФ от 2 августа 2002 года N 5-Г02-101 была подтверждена правомерность решений нижестоящих судов о признании Закона г.Москвы от 7 декабря 2001 года N 69 "О городском минимуме оплаты труда" недействующим и не подлежащим применению, поскольку установление гарантии работникам минимума оплаты труда относится к компетенции Российской Федерации и устанавливается федеральным законом.

Однако Федеральным законом от 20 апреля 2007 года N 54-ФЗ "О внесении изменений в ФЗ "О минимальном размере оплаты труда" и другие законодательные акты Российской Федерации" в ТК РФ была введена ст. 133.1, в которой установлено, что в субъекте Российской Федерации региональным соглашением о минимальной заработной плате может устанавливаться размер минимальной заработной платы в субъекте Российской Федерации.

Размер минимальной заработной платы в субъекте Российской Федерации может устанавливаться для работников, работающих на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, за исключением работников организаций, финансируемых из федерального бюджета.

Приведем еще один пример. Порядок заключения и изменения коллективных договоров и соглашений отнесен к ведению Российской Федерации, однако в соответствии со ст. 42 ТК РФ порядок разработки проекта коллективного договора и заключения коллективного договора определяется сторонами.

Стоит обратить внимание и на то, что ТК РФ может предусматривать регулирование отдельных вопросов законами субъектов Российской Федерации, даже если эта сфера правового регулирования отнесена ст. 6 к ведению Российской Федерации.

Так, особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников отнесены к исключительному ведению Российской Федерации. Однако в соответствии со ст. 302 ТК РФ "Гарантии и компенсации лицам, работающим вахтовым методом" работникам организаций, финансируемых из бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, надбавка за вахтовый метод работы выплачивается в размере и порядке, устанавливаемых соответственно органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Таких примеров в ТК РФ достаточно.

Есть и обратные ситуации, когда ТК РФ указывает на необходимость федерального регулирования, несмотря на то, что данный вопрос не отнесен ст. 6 к исключительным полномочиям Российской Федерации.

Например, определение регламента рабочего времени не содержится в перечне исключительных полномочий федеральных органов власти, установленном в ч.1 ст. 6 ТК РФ. При этом в большинстве статьей 4 раздела ТК РФ предусмотрена возможность или необходимость принятия лишь федеральных законов или подзаконных нормативных правовых актов.

3. В ч.ч.2 и 3 комментируемой статьи установлены правила принятия органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов в сфере регулирования трудовых и непосредственно связанных с ними отношений.

Можно выделить четыре направления правотворческой компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации:
- принятие нормативных актов в сферах, не отнесенных к исключительному ведению Российской Федерации, но при наличии федерального закона.

В этих случаях ТК РФ предписывает возможность регулирования трудовых и непосредственно связанных с ними отношений нормативными актами как федерального, так и регионального уровня. Так, в соответствии со ст. 211 ТК РФ государственными нормативными требованиями охраны труда, содержащимися в федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации и законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, устанавливаются правила, процедуры, критерии и нормативы, направленные на сохранение жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности;
- правовое регулирование нормативными актами органов государственной власти субъектов РФ отдельных общественных отношений, возникающих на региональном уровне.

А.Ф.Нуртдинова определяет это направление правового регулирования, как "установление правового режима институтов, создаваемых на региональном уровне". Например, в соответствии с ч.3 ст. 35 ТК РФ в субъектах Российской Федерации могут образовываться трехсторонние комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, деятельность которых осуществляется в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

________________
Нуртдинова А.Ф. Источники трудового права // Трудовое право России: Учебник / Отв. ред. Ю.П.Орловский, А.Ф.Нуртдинова. 3-е изд. М.: Юрид. фирма "Контракт"; "Инфра-М", 2011. С.68.

Обратим еще раз внимание на то, что первые два направления регионального правотворчества, как правило, реализуются посредством прямого указания в ТК РФ;
- установление более высокого уровня трудовых прав и гарантий работникам по сравнению с установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Реализация данного полномочия может привести к увеличению бюджетных расходов, а потому обеспечивается за счет регионального бюджета.

Это один из наиболее спорных вопросов комментируемой статьи.

В ч.1 ст. 6 ТК РФ говорится, что к ведению Российской Федерации относится обеспечиваемый государством уровень трудовых прав, свобод и гарантий работникам (включая дополнительные гарантии отдельным категориям работников). Однако в субъектах РФ законы, направленные на предоставление дополнительных гарантий отдельным категориям работников, все равно принимаются, что порождает немало судебных споров.

Подтверждением этому служит определение ВС РФ от 22 февраля 2012 года N 34-Г12-1 по поводу закона Мурманской области N 652-01-ЗМО "О государственных должностях Мурманской области". В соответствии с п.9 ст. 9.1 названного закона лицу, замещающему государственную должность, высвобождаемому в связи с выходом на трудовую пенсию, при наличии не менее 5 лет стажа трудовой деятельности, определяемого в соответствии со ст. 10 и п.3 ст. 13 указанного закона, производится единовременная компенсационная денежная выплата в размере пятикратной среднемесячной заработной платы данного лица, фактически начисленной ему за последние 12 календарных месяцев (с 1-го до 1-го числа) до дня его высвобождения. По мнению суда, из анализа норм ст. ст. 6, 164 и 165 ТК РФ в их системной взаимосвязи следует, что вопросы установления дополнительных гарантий отдельным категориям работников отнесены к ведению федеральных органов государственной власти и регулируются ТК РФ и иными федеральными законами, в связи с чем законодатель субъекта РФ осуществлять правовое регулирование в данной сфере не вправе (см. также определение Пермского краевого суда от 26 декабря 2011 года по делу N 33-13260);
- принятие органами государственной власти нормативных правовых актов при отсутствии соответствующего федерального регулирования.

Данная норма соответствует п.2 ст. 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

В случае принятия федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации по этим вопросам закон или иной нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации приводится в соответствие с федеральным законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации.

М.В.Молодцов указывает на то, что "такая практика сложилась еще до принятия ТК РФ в связи с необходимостью урегулирования новых отношений в сфере труда, сложившихся в условиях перехода к рыночной экономике. Федеральное законодательство в самом начале 90-х годов 20 века не успевало за темпами социально-экономических преобразований, и это отставание стимулировало развитие законодательства субъектов Федерации в сфере труда".

________________
Молодцов М.В. Источники трудового права // Молодцов М.В., Головина С.Ю. Трудовое право России: Учебник для вузов. М.: Издательство НОРМА, 2003. С.46.

Следует согласиться с мнением Е.А.Ершовой о том, что "опережающее правотворчество" субъектов Российской Федерации по меньшей мере спорно с позиции Конституции РФ. Автор обосновывает это тем, что ч.2 ст. 76 Конституции РФ установила: "...по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и ПРИНИМАЕМЫЕ В СООТВЕТСТВИИ С НИМИ ЗАКОНЫ И ИНЫЕ НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" (выделено Е.А.Ершовой)". Таким образом, законы субъектов РФ по предмету совместного ведения должны приниматься только при наличии соответствующих федеральных законов.

________________
Ершова Е.А. Конституция Российской Федерации как основополагающий источник трудового права // Трудовое право. 2006. N 11.

Однако судебная практика относится к опережающему правотворчеству положительно.

Иллюстрацией к этому является определение ВС РФ от 1 августа 2007 года N 34-Г07-10. Суд признал правомерным принятие субъектом РФ закона, предусматривающего установление в качестве мер социальной поддержки повышенных окладов и тарифных ставок отдельным категориям граждан, проживающим в сельской местности и поселках городского типа и являющимся специалистами государственных областных и муниципальных организаций социально-культурной сферы, бытового обслуживания, здравоохранения, образования, ветеринарной службы, физической культуры и спорта, связи, поскольку отсутствовало соответствующее федеральное правовое регулирование данного вопроса.

4. Часть 4 комментируемой статьи предусматривает, что в случаях, если закон или иной нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации, содержащий нормы трудового права, противоречит ТК РФ или иным федеральным законам либо снижает уровень трудовых прав и гарантий работникам, установленный ТК РФ или иными федеральными законами, применяется ТК РФ или иной федеральный закон.

Комментируемая норма не просто воспроизводит ч.9 ст. 5 ТК РФ, но и устанавливает рамки правового регулирования на уровне субъектов Российской Федерации, реализуя этим защитную функцию трудового права.

По сути, в ч.4 ст. 6 ТК РФ применительно к законодательству субъектов РФ реализован основной принцип механизма правового регулирования трудовых и непосредственно связанных с ними отношений, а именно - нормативные правовые акты более низкого уровня не могут ухудшать права работника по сравнению с положениями нормативных актов более высокого уровня.

В связи с этим очень важным является всеохватывающее правовое регулирование трудовых и непосредственно связанных с ними отношений. Централизованное регулирование необходимо для установления стандартов трудовых прав граждан.

Так, например, в апелляционном определении Архангельского областного суда от 19 августа 2013 года по делу N 33-4762/2013 указано, что Дополнительное соглашение к Соглашению о минимальной заработной плате в Архангельской области, которым с 1 июня 2011 года установлен минимальный размер оплаты труда в размере 5675 рублей с указанием о включении в эту сумму районного коэффициента и надбавки за стаж работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, не подлежит применению в силу требований ч.4 комментируемой статьи. За вычетом районного коэффициента в размере 20% и процентной надбавки в размере 50%, установленный данным Соглашением минимальный размер оплаты труда составляет 3338 рублей 23 копейки, что значительно ниже размера минимального размера оплаты труда, установленного Федеральным законом на территории Российской Федерации, тогда как ст. 133.1 ТК РФ определено, что размер минимальной заработной платы в субъекте Российской Федерации не может быть ниже минимального размера оплаты труда, установленного федеральным законом.

Другой комментарий к ст. 6 ТК РФ

1. В соответствии со ст. 72 Конституции РФ трудовое законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Под предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов традиционно понимается сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ и к компетенции Российской Федерации, и к компетенции субъектов РФ. Однако Конституция РФ не предполагает осуществление Федерацией и ее субъектами некоего единого нормотворческого процесса применительно к сфере трудовых отношений. В действительности на каждом из этих уровней законотворчество в сфере трудовых отношений осуществляется соответствующими органами самостоятельно и раздельно. Отсюда возникает проблема разграничения нормотворческой компетенции Федерации и ее субъектов в сфере трудовых отношений, которая решается на основе ст. 6 ТК, в соответствии с которой полномочия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов разграничиваются путем установления ч. 1 ст. 6 ТК исчерпывающего перечня полномочий Российской Федерации, образующих в совокупности ее исключительную компетенцию в правовом регулировании социально-трудовых отношений. Конкретные полномочия, наполняющие эту компетенцию, отобраны по признакам фундаментальности проблемы, которая решается принятием федерального закона или иного нормативного правового акта, содержащего нормы трудового права и специфики предмета правового регулирования.

С позиции первого признака в компетенцию Российской Федерации включены полномочия по установлению: главных направлений государственной политики в сфере трудовых и связанных с ними отношений; основ правового регулирования социально-трудовых отношений; основ социального партнерства; принципов осуществления государственного надзора и контроля за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. С точки зрения второго признака к ведению Российской Федерации отнесены полномочия: по обеспечению работникам надлежащего уровня трудовых прав, свобод и гарантий (включая дополнительные гарантии отдельным категориям работников); регламентации порядка заключения, изменения и расторжения трудовых договоров, коллективных договоров и соглашений; установлению порядка разрешения индивидуальных и коллективных трудовых споров; урегулированию порядка осуществления государственного надзора и контроля за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права; определению особенностей правового регулирования труда отдельных категорий работников и др.

Реализация этих полномочий Российской Федерации призвана обеспечить концептуальную общность российского трудового права, действующего на всей территории РФ. Необходимость в этом объясняется и потребностями единой экономики страны, которая должна функционировать на основе общих правил, в том числе в сфере социально-трудовых отношений. Общее экономическое пространство страны предполагает и единое правовое поле для всех участников экономической и трудовой деятельности.

2. В соответствии с ч. 2 ст. 6 ТК органы государственной власти субъектов РФ управомочены осуществлять нормотворчество только по вопросам, не отнесенным к полномочиям федеральных органов государственной власти. Тем самым их компетенция в сфере правового регулирования социально-трудовых отношений сконструирована исключительно по остаточному принципу относительно нормотворческих полномочий федеральных органов государственной власти и управления. В дополнение к этому региональное нормотворчество должно подчиняться еще двум требованиям, согласно которым все региональные нормы трудового права не должны ухудшать положения субъектов социально-трудовых отношений в сравнении с федеральным законодательством и не должны вообще каким-либо образом противоречить этому законодательству (ч. 4 ст. 6 ТК). Последнее требование не распространяется на полномочие субъектов РФ устанавливать более высокий уровень трудовых прав и гарантий работникам региона, но только за счет бюджета соответствующего субъекта РФ.

Соответственно этим требованиям нормотворческая ниша субъектов РФ образуется в настоящее время посредством: а) учета региональных особенностей рынка труда при регулировании отношений в сфере занятости и трудоустройства местного населения; б) определения правового положения государственных служащих субъекта РФ, а также муниципальных служащих органов местного самоуправления (исключая решение вопросов, которые в силу ч. 1 ст. 6 ТК отнесены к компетенции Российской Федерации); в) организации оплаты труда работников бюджетной сферы субъекта РФ, определения величины регионального прожиточного минимума; г) более тщательной проработки механизмов осуществления трудовых прав, предусмотренных федеральными нормативными правовыми актами, и введения дополнительных гарантий их реализации; д) создания новых региональных правовых институтов (например, в сфере дополнительных форм социального партнерства, осуществляемого на региональном уровне).

Помимо этого, органы государственной власти субъектов РФ согласно ч. 3 ст. 6 ТК вправе осуществлять при регулировании любых социально-трудовых отношений так называемое опережающее нормотворчество по вопросам, не урегулированным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ. Однако после принятия необходимого нормативного правового акта федеральным органом государственной власти региональный нормативный правовой акт, содержащий нормы трудового права, должен быть приведен в соответствие с ним.

3. В ч. 4 комментируемой статьи законодатель счел необходимым еще раз обратиться к вопросу о юридическом верховенстве ТК и иных федеральных законов (см. ст. 5 ТК и комментарий к ней), признав неприменимыми и тем самым юридически ничтожными все те региональные нормативные правовые акты, которые противоречат федеральному законодательству либо снижают федеральный уровень трудовых прав и гарантий работников.